聚焦不当行政行为救济理论，完善行政救济理论体系——评《不当行政行为救济论》
2022-06-28 17:23:00 来源：
林莉红（武汉大学法学院教授、博士生导师）
现代行政救济制度主要是以违法行政行为的侵权救济为核心建构的。行政法学理论与实务界较少关注不当行政行为（以下有时简称不当行为）的侵权救济。所谓不当行政行为，是指不符合合理行政、良好行政标准的行政行为。作为瑕疵行政行为的类型之一，不当行政行为也会侵害行政相对人的合法权益。在全面推进依法治国、加快建设法治政府的时代背景下，研究不当行政行为的侵权救济具有重要的理论价值和现实意义。
张峰振教授所著《不当行政行为救济论》是研究不当行政行为救济理论的力作。该部著作在不当行政行为救济领域深入挖掘，精耕细作，旁征博引，实属难能可贵。在《行政诉讼法》将明显不当确立为合法性审查标准，《行政复议法》即将修改之际，不当行政行为救济面临新的课题。如，行政复议与行政诉讼在救济对象上是否存在差异？行政复议能否为不构成明显不当的一般不当行为提供救济？何谓明显不当行为？明显不当行为的司法审查标准是什么？一般不当行为如何救济？不当行政行为与违法行政行为的救济方式是否存在不同？除了行政系统内的救济途径外，是否可以建构其他救济途径，如非司法异体救济不当行政行为的途径？等等。这些问题构成了本部著作的研究缘起和主要研究内容。
《不当行政行为救济论》在不当行政行为救济研究方面创新颇多。首先，区分不当行政行为的类型，并对其分类研究。明确将不当行政行为区分为明显不当行为和一般不当行为，并分别对其救济问题展开研究，是本部著作对不当行政行为救济分类研究的重要贡献，也是对《行政诉讼法》将明显不当行政行为纳入救济范围的理论回应。
其次，提出不当行政行为的救济理念。不当行政行为救济应摒弃一元化倾向，坚持多元救济理念；反思同体监督和救济，秉持异体监督和救济理念；坚持依法行政底线，追求良好行政理念。救济理念的确立为不当行政行为救济制度的完善指明了方向。
再次，阐述了一般不当和明显不当行为救济制度的缺陷，并提出了完善建议。现有一般不当行为的救济主要是行政系统内救济。作为行政系统内救济的主要途径，行政复议虽然立法目的包括了对不当行政行为的侵权救济，但《行政复议法》却没有为一般不当行政行为受害者提供相应的救济方式。从这个角度看，行政复议无法为一般不当行政行为受害人提供救济。行政诉讼也不能为一般不当行为受害人提供救济。关于明显不当行为的救济，《行政复议法》与《行政诉讼法》中的明显不当判断标准，应借鉴无效行政行为的判断标准，即“重大且明显说”。只有表面上显而易见、程度上严重的不当，即重大且明显的不当，才构成明显不当行政行为。明显不当行政行为本质上是合理性领域的问题，因其明显不当，超越了一般理性人所能接受的不当限度，而由法律将其拟制为违法行为，从而使合理性问题转化为合法性问题，进入行政诉讼视野，接受司法审查。明显不当行为主要指裁量领域的行为，并且立法本意是将其限定为结果裁量。但从司法实践看，其适用范围大大超出了立法设立的目的。在明显不当行政行为的司法救济方式上，由于明显不当本质上是合理性问题，将其完全适用于合法性问题的救济方式，存在着衔接上的障碍，典型的如撤销重作判决方式。存在合法性问题的行政行为撤销后未必都要重作，但明显不当行政行为撤销后一般应重作一个新的行为。
最后，论证了我国不当行政行为非司法异体救济的路径。在2018年《宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》通过后，面对我国法治发展的新形势，本部著作在借鉴域外申诉专员制度的基础上，提出了由监察委员会救济不当行政行为的制度构想。
《不当行政行为救济论》聚焦不当行政行为救济理论，完善行政行为救济理论体系，为全面推进依法治国、加快建设法治国家、全方位保护行政相对人合法权益提供了理论支撑。本部著作与张峰振教授之前出版的《违法行政行为治愈论》，可谓关于瑕疵行政行为研究的姊妹篇。它体现了作者长期以来对于瑕疵行政行为问题的持续关注和深入思考。当然，与众多学术成果一样，书中部分观点和创新，可能仍有继续深入讨论的空间。但瑕不掩瑜，作者独特的视角和新颖的观点无疑会促进不当行政行为救济理论的发展和制度的完善。（责任编辑 答笛）
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