加强应对气候变化立法 助力“双碳”目标实现
2023-05-23 16:09:18 来源：法治日报·法治周末
《法治周末》记者 万文竹
5月19日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合主办的“2023年法治蓝皮书《中国法治发展报告》《四川依法治省年度报告》《珠海法治发展报告》发布暨中国法治发展研讨会”在北京举行，发布了《“双碳”目标背景下中国应对气候变化立法的进展与展望》。
加强法治保障
《法治蓝皮书》指出，顺利实现中国提出的“双碳”目标，需加强应对气候变化的法治保障。中国自2020年提出“双碳”目标，并在气候雄心峰会、巴黎和平论坛等多个重要国际会议上重申中国积极应对气候变化的决心。
2021年10月24日，中共中央、国务院下发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）中要求，全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调，并研究制定碳中和专项法律；10月26日，国务院又印发《2030年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号），此后碳达峰碳中和“1 n”政策逐渐出台。党的二十大报告明确提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。
当前距离实现2030年前碳达峰目标已不足7年，时间紧、任务重，只有通过法律这一强制性的治理工具，才可能对碳排放形成足够的管控力，实现“双碳”目标这一广泛而深刻的经济社会系统性变革。
面临巨大挑战
《法治蓝皮书》指出，在现有法律制度体系和行动路径下，实现“双碳”目标仍面临巨大挑战。虽然国务院已经出台了一系列应对气候变化、实施“双碳”目标以及碳排放交易的具体政策，但目前尚无专门性的应对气候变化法或者综合性的碳中和促进立法。仅靠国家层面政策以及部委规章难以统领国内各部门、各行业以及各层级主体有效应对气候变化并实现“双碳”目标。
地方层面，原有省级应对气候变化及节能减排工作领导小组已形同虚设，因地方应对气候变化管理工作缺乏法定的职责授权、明确的管理制度、有力的工作抓手，某些干部存在等待观望、怕干多、怕干过、怕干错心态。
在地方立法效力和规制内容方面，当前各地出台的应对气候变化立法主要是由地方政府或政府办公厅发布的，立法层级不高，管辖范围也仅限于在该地区开展的碳交易领域，在碳交易相关的罚则设置、碳配额管理等问题上很难将行政手段与市场激励措施有机结合起来。
《法治蓝皮书》指出，当前中国生态环境保护立法中应对气候变化相关规范仍存在诸多不足。首先，国家层面立法中对生态环境保护与应对气候变化的协同规范不足。生态环境部于2021年1月发布的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》提出了二氧化碳和大气污染物协同减排的措施要求，明确了相关法规政策统筹融合的工作任务，要求加快推动应对气候变化相关立法，在相关法律制修订过程中推动增加应对气候变化相关内容。
考察国家层面的生态环保立法体系，应对气候变化或温室气体减排相关的内容相对较少，即使有寥寥条文，也规定得较为笼统，可操作性不足。但是，地方立法中有关应对气候变化相关的内容参差不齐、详略不一。
较之国家层面应对气候变化立法的迟滞现状，地方层面围绕“应对气候变化”、“低碳”、“碳达峰碳中和”等主题进行了积极的立法探索，体现了地方性立法的“小、快、灵”优势。
制定专门性法律
《法治蓝皮书》指出，实现“双碳”目标，需要大力进行各项制度创新，并尽快通过立法予以落实固定。建议制定一部综合性、专门性的《应对气候变化法》。
如此，既有利于促进国内产业转型升级，推动绿色、循环、低碳经济早日到来，也有利于提高中国科学、精准、依法依规及高质量地履行应对气候变化国际条约尤其是《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》。
可以在专门性立法中明确碳排放权的法律属性，明确各级政府及相关主管部门的监督管理职责，并明确企业配额履约的法律义务及法律责任，为碳市场行政监管的开展和全国碳排放权交易市场的运行提供立法支撑。
《法治蓝皮书》指出，在生态环保、能源等相关立法中建议完善应对气候变化相关内容。建议在《能源法》的制定过程中纳入应对气候变化相关内容，同时适时修改《环境保护法》《节约能源法》《可再生能源法》《环境影响评价法》《循环经济促进法》《森林法》《草原法》《湿地保护法》等应对气候变化相关法律，加强降碳、减污、扩绿、增长相关立法的协同推进，建立有关温室气体管控、污染防治、自然资源保护、经济高质量发展等多目标协调自洽的标准体系。在立法的衔接或协调方面，应加强《大气污染防治法》《排污许可管理条例》等环境领域法律与应对气候变化或温室气体减排等工作的衔接协调。
责编：韦文洁