给行政罚款戴上“紧箍咒”-koko官网下载

视觉中国供图

《意见》提出行政法规规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，无疑为行政机关在实施罚款行为戴上“紧箍咒”

《法治周末》见习记者 吕静

《法治周末》记者  郑超

“要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。”

“坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。”

……

近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。对罚款权限的设定、数额以及罚款的强化监督等作出了细化规定。

《法治周末》记者注意到，《意见》分为总体要求、依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督四个部分，共被细分为十五条内容。

《意见》提出行政法规规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，无疑为行政机关在实施罚款行为戴上“紧箍咒”。

“小过重罚”并非个例

罚款是常见的行政执法行为之一，是实现行政管理职能、维护社会公共利益的重要手段。近年来，中国多部法律法规早已明确了“过罚相当”的原则，一些“小过重罚”的情况屡次引发舆论关注。

据央视报道，福建闽侯县的农民张某因销售不合格芹菜，被当地市场监管部门累计处罚10万元。张某从地里收了70斤芹菜，带到镇上的菜市场卖，共赚了14元，但没想到这些菜被查出农残超标，因此当地市场监管部门按食品安全法规定对其罚款5万元。因为迟迟没有缴纳罚款，被追加罚款5万元。之后，当地市场监管局向法院申请强制执行。法院审理后认为处罚畸重，裁定不准予强制执行。

这起“小过重罚”案固然令人费解与惊诧，但更值得注意的是，这并非个案。

比如，2022年，陕西榆林个体户罗某夫妇经营的一家蔬菜粮油店，因卖了5斤不合格芹菜被市场监管部门罚款6.6万元；某超市售出4板过期4天的酸奶退货后被罚2万元……上述事件被国务院督查组曝光后引起舆论哗然。

北京师范大学法学院副教授王静告诉《法治周末》记者，“小过重罚”这一问题在之前就有发生，这和基层执法人员的法律素养和执法能力有直接关系，再加上问责机制严苛，导致不应该重罚甚至不应该行政处罚的都被处罚，这也是为什么浙江、广东等多地陆续出台“首违不罚”等清单的原因。

不得随意高额罚款

近年来，禁止乱罚款的规定屡见不鲜，但如此系统全面规范罚款行为尚属首次。为了维护法治化的营商环境，需避免将市场经营主体视为“容易捏的软柿子”。

在“依法科学设定罚款”方面，《意见》提出，法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款；行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。

此外，《意见》称要合理确定罚款数额，规定处以一定幅度的罚款时，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。以及定期评估清理罚款规定，及时修改废止罚款规定。 

王静表示，1996年行政处罚法就对处罚与教育相结合有规定，也明确要求不能为了处罚而处罚、收支两条线、一事不再罚等，但是由于一些基层执法人员对其负责的部门法是熟悉的，但是对行政处罚法学习不够，没有全面深入悟透行政处罚法的精神和原则，因为害怕事后被追责，本着宁可错罚一千不可放过一个的思想，机械、简单执法，就出现了一些不符合实质法治的处罚案件。这一问题在2021年新修订行政处罚法时得到高度重视，规定了不予、可以不予处罚和从轻、减轻处罚的具体情形，也规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。这些规定都是为了解决这类简单机械执法、确保行政处罚公平公正的条文。此次《意见》中很多措施也是有针对性的，比如“鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例，加强指导、培训。制定罚款等处罚清单或者实施罚款时，要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融”。

王静指出，《意见》提到“规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额”，行政处罚法第十三条、第十四条规定国务院部门规章和地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。《意见》的这一规定是进一步强调立法法、行政处罚法对规章立法权的权限是有边界的，要在上位法即法律和法规（包括行政法规和地方性法规）的范围内设定罚款数额，因此不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，而且设定的罚款数额要根据经济社会发展情况适时调整。国务院部门规章和地方政府规章在行政执法实践中往往是执法人员首先适用的法律依据，因此，要从源头上规范罚款数额的设定，防止规章设定超越其立法权限。其实，这一要求并不是新规定，此次《意见》再次强调，也是给国务院部门和地方政府再次敲响警钟，在立法时要更加注意科学立法、依法立法。

如何做到“过罚相当”

事实上，罚款不是最终目标，而是用来纠正违法行为的一种工具。“过罚相当”是法治的基石原则。

近年来，政策对罚款监管力度正不断趋严。仅在过去的两年内，国务院就已两次发布文件，对相关领域和行业的罚款事项进行了调整或取消。

去年11月，国务院发布了一份《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，并对工业和信息化等领域17个罚款事项进行了调整。

在2022年8月印发的同名文件中，取消和调整了公安、交通运输、市场监管领域行政法规和部门规章设定的53个罚款事项，其中，取消29个罚款事项，调整24个罚款事项。

那么，如何让罚款过程更透明化，避免“灰色地带”的存在，有效落实“过罚相当”这一行政处罚中的重要原则。

王静认为，地方政府对罚款数额的设定，制定罚款规则，确保过程透明，第一，要强化立法程序的约束，按照规章制定程序条例的规定，规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释要严格遵守立法程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论、合法性审查等都是不能走过场的；第二，要发挥规章备案审查的作用，通过备案审查来对罚款数额的设定要予以重点关注；第三，在国务院督查、法治大督查和全国法治政府建设示范创建评估中，都可以把罚款数额设定列为检查的重点。

王静说：“就具体实施而言，第一，要加强对基层执法人员的培训，加深对新修订的行政处罚法和《意见》的理解，让执法人员学会用法治思维和法治方法来解决问题；第二，加大全民普法的范围和力度，人民群众是最好的监督员，在遇到执法时能够使用法律武器和行政机关、执法人员进行沟通，维护自己的合法权益；第三，加大媒体监督、公众监督的力度，对典型案件跟踪报道、深入挖掘，营造全社会学法用法的氛围。”

责编：韦文洁